墨西哥湾、大连湾事故后海域溢油风险管理思考
墨西哥湾、大连湾事故后海域溢油风险管理思考
选文转载中国溢油应急网 张兆康 何玉川 冯权
墨西哥湾BP井喷引发的溢油一度成为全世界关注的重点。随后大连新港码头输油管线破裂溢油事件再次绷紧人们的神经，远在大洋彼岸发生的溢油灾难转眼发生在了眼前，成为实实在在的威胁，海洋行政管理者和海洋石油天然气工业面临迄今为止最严重的考验。
作为局部海域风险管理可比较的案例，客观地说大连新港码头溢油事件的整个处理过程还算成功。当地政府反应迅速、作业目标明确、指挥协调章节有度。海洋、环保和海事发挥了各自的行政职能和专业管理水准。大连市人民表现出令人感动的主人翁精神，还包括勇于奉献的消防战士和志愿者们。
固定点源一次有限泄漏加上燃烧与墨西哥湾的固定点源连续无限泄漏产生的溢油量有很大不同，连同水深和海况造成后者的应急处置难度，平静的海况和东北风向有助于大连湾的海面溢油回收。
亡羊补牢。风险管理的宗旨在于防范。认真分析事故原因，总结教训而避免再犯，海域溢油风险管理确有提升的空间。本文就海洋行政和海洋石油工业如何加强以防范为主的海域风险管理，根据墨西哥湾BP井喷溢油、大连湾溢油应对过程、各国反思和应对调整策略，结合我国海域风险管理现状提出以下看法供参考。
一． 溢油事故后的风险管理策略调整
墨西哥湾BP井喷溢油后，美国改组海洋管理部门MMS （矿产管理局-作者注）, 重新命名为海洋能源管理局，将MMS原有的监管和税收职能分离。作为加强海域溢油风险管理的第一步，海洋能源管理局与沿岸各州重新编制区域性应急计划。
北海英国海洋管理部门DECC（能源和气候变化部-作者注）要求“石油公司多年发展出的企业安全文化必须从最高管理者到平台作业者真正理解而非口头宣示”，提出5年之内消化墨西哥湾井喷教训，从监管措施到技术标准和作业流程进行审核评估。
中东阿拉伯产油国认为发达国家作业海域监管力度加大和部分深水项目暂缓会增加中东地区的出口压力和作业规模，从而增加本地区的溢油风险，风险管理必须相应调整。而伊朗则审慎评价BP井喷溢油事件，警告国有石油公司不要盲目认为自己的作业标准和环保努力好过跨国公司，做好期待更严格监管的准备。利比亚开始降低对BP和其他在中东地区作业的跨国公司抗风险能力评级，提高监管力度和相应的管理标准。
我国国家海洋管理部门明显加大监管力度，提出全程监控和完整性海洋环境安全管理思路。
海洋石油工业要求企业认真消化BP事故教训，从管理、技术、作业流程提出整改建议，同时根据应急能力调研加大应急船舶和应急资源投入，加速应急能力建设步伐。
海域溢油风险管理指在主权海域用于油气勘探、开发和运输作业可以整体也可以局部针对溢油风险的管理。对于海洋石油工业来说，溢油风险只是海上作业所遇到风险的一部分，由ERP计划描述其风险处置功能；对于海洋行政而言，海域溢油风险管理只是海域完整性管理的一部分，根据政府职能划分，依据法律规定实现其风险管理功能。
二 海域溢油风险管理的资源
履行溢油风险管理职责必须有管理资源作保证，应急资源是其中不可缺少的资源。应急资源需要依据理由充分而非苍白的溢油风险分析配置。溢油风险分析很大程度上取决于风险管理者对溢油风险各因素权重考虑和补救方式的预测判断，因此必须具备合理性和前瞻性。根据量化风险分析和重大风险识别编制区域性应急计划，决定海域内溢油应急资源的重点配置。
海域溢油风险管理者同时是应急资源的管理者或协调者。但实际上并不要求风险管理者和应急资源管理者角色同时担当。风险管理者不保管风险赌金但可以指导性协调的案例举目皆是。对于海洋行政而言，通过各海域分支机构实施对包括溢油在内的风险管理，是国家主权在海域的行政；海洋石油工业依据OPRC公约分级响应安排框架、法律要求和谁污染谁治理的原则，通过其各海域分支机构实施对包括溢油在内的风险管理，是企业社会责任的彰显。同样是风险管理者，在溢油这一风险上交汇，反映的是侧重上的不同。
特别值得提出的是，在墨西哥湾和北海不存在占据作业主体的国有企业。所谓的英国石油（即BP- 作者注），也不是英国的国家企业。即便如此，美国政府高调介入后，海上应急回收、资源协调和水下堵漏仍由英国石油组织实施，因其掌握资源和技术其风险管理者的角色并未因政府介入而弱化。
因历史原因、资源不足和缺乏授权，石油工业的各海域分支机构对海域溢油风险管理者角色缺乏认同和心理准备。缺乏区域风险管理的应急计划或简单以ERP 取代，是尚未认同的证明。
墨西哥湾溢油事故后，各石油公司检讨各自的应急管理体系，发现很多漏洞。其中对应急策略的制定，指责MMS 提供的风险管理模型有误。这一模型由MMS 组织很多科学家和学者1990年建立2004年进行了更新。联邦法规要求包括英国石油在内各公司必须按照这一模型实施风险管理和策略制订，然而模型没有预测发生在水下1500米的井喷、溢油行为和可能的漂移范围。100英里的岸滩影响显然不能描述此次长达300英里以上的溢油。对于溢油风险，无论从勘探开发到深水堵漏、设备和资源的掌握，石油工业因技术优势远比政府委托的大学或学术机构有更多发言权。更公平的解释不应完全指责MMS，如果墨西哥湾各石油公司把海域溢油风险管理者角色充分担当起来并做好准备，也许会有完全不同的结果。
二．溢油风险管理的信息
履行溢油风险管理职责必须依据精准的信息资源。防范为主的风险管理要求对海域内包括沿海岸滩各类海上石油设施、处理终端的设计、年代、状态、作业流程和风险环节了如指掌，对各海洋石油设施配置的应急资源、设备心中有数。资讯发达时代在计算机系统帮助下这一目标不难实现。包括海流、水文、天气、敏感区和敏感时刻在内的海域动态信息量巨大，信息技术背景和数据采集通道不同，信息资源需要艰巨的筛选和加工。同样的风险管理，根据侧重不同，应鼓励和支持海域海洋行政、石油工业以及各应急专业机构根据不同的采集种类和采集通道建立各自的数据库。信息的时效性要求数据的更新机制，需要定期就同类数据进行各数据库之间的交流与核实。
溢油事故前采集的数据是风险管理中应急时刻最重要的信息，同时也是公众关心的敏感数据。溢油量和溢油品质是制定策略的依据，必须精准。墨西哥湾和北海的海域风险管理者为作业者提供推荐性的工程计算模式，给出储罐、海底管线、作业船舶等石油设施不同场景下溢出量的计算方法。允许因采集范围、关注角度、时间差异对溢出量在数据库间存在差异，可以归类于技术原因，但必须排除来自非技术原因的任何干扰。
石油工业的各海域风险管理者应事先建立本海域各油田产出原油的品质数据库，其中包括依据风化模型计算出风化量和乳化量，连同闪点、燃点和黏度，用于策略制定、资源选取和应急人员的安全提醒。风化量和乳化量的计算结果为事故后报告说明残油去向提供合理依据。
溢油事故后的数据收集整理同样重要。事故无论因工程、技术或管理原因都应该作为重金难买的信息资源列入数据库在海域风险管理之间共享，不应锁进抽屉如石沉大海。任何灾难造成破坏也为海域风险管理和石油工业提供了极佳的学习机会，指导自己变得聪明也指导别人不犯或少犯同类错误。
对于海洋行政管理者，溢油事故后的数据可以帮助更新检测尺度和检测方法，更新对海上石油设施正常功能描述和在国际风险管理交流中提出问题并以数据回答问题。对于石油工业，应据此建立因工程设计、作业失误引发环境事故的数据库，指导修正海上石油设施避险的安全裕量计算，指导修正海上作业流程和更新作业标准。海域风险管理者则籍此发现需要改进和提升的空间。
溢油事故后的统计数据还有助于完善海域溢油风险分析，现实中由于缺乏自己的海域溢油事故统计资料，不得不使用大洋彼岸的统计数据而缺乏说服力。
使用真实信息面对传媒是海域风险管理的另一项重要内容。民众支持是海域风险管理的基础，沟通传媒的能力是巩固基础的重要指标。在越来越繁杂的信息海洋中，各主流媒体继续作为新闻、消息及评论的可靠来源。首先保证信息发布源头排除非技术原因的干扰，以真实、公信、客观获取支持、理解和参与。只有这样，媒体才能协助海域风险管理者有效地向民众传达信息，引导社会达成共识。
三 区域性溢油应急计划
区域性应急计划是海域风险管理者对溢油应急响应的解释程序，是海域风险管理体系的重要支持文件。海洋行政管理者有针对海域的应急计划，描述一旦该海域出现重大溢油事故如何介入、协调和提供指导性意见。石油工业分支机构同样有针对该海域的溢油应急计划，原应急预案中溢油部分不够细化，不具备区域性溢油风险管理解释程序的功能。各海域应急计划尤其不能是下属各区块、油田应急计划叠加，依据各区块、各油田的溢油风险罗列不能代替区域性溢油风险判断。
应该规范统一溢油风险分析的方法、内容和数据采集格式，以便决定应对策略和资源配置指标。作为海洋行政管理者和海上石油作业申请者的均可接受的尺度，需要推荐性量化溢油风险分析工具。
风险分析的对象既包括海上石油设施也包括作业方式。溢油风险由事故发生概率和事故发生后引起的后果构成。事故发生概率解释为引发溢油的可能性，以百分比表示；溢油事故后果定义为溢油量，以公制容积或重量单位表示。溢油风险分析使用经验分析、经验分析与理论估算相结合两种方法分析与海上石油设施及其作业方式相关联的概率和溢油量。
风险分析除归纳典型事件发生概率和溢出量外，针对影响范围大、损害程度严重和恢复周期漫长的重大溢油事故，海域风险管理者应将主要精力集中到防止此类事件的发生。构成重大溢油事故的前提条件为概率超过0.1% 和100吨以上的溢出量。
必须增加对石油设施之间的安全距离内相关联风险的分析。平台与平台的距离、管线与管线的距离不满足安全距离要求，会产生叠加风险。2009年墨西哥石油两个平台在暴风中相撞和大连新港码头两邻近输油管线相继引爆破裂案例足以提醒相关联风险的危害。
海域内一级资源和其他外部资源应一律纳入区域性溢油应急计划之中，由海域风险管理者协调调动。区域性溢油应急计划必须承上（上级公司）启下（各区块和油田），以及与海洋行政分支机构、地方政府的应急计划对接。着眼本海域 WCD （重大溢油事故英文缩写---作者注）溢油事故安排自有和协调外部资源，自主或委托，加大对溢油回收、溢油清理技术的研发投入。海域溢油应急计划配置部分，根据墨西哥湾和北海的经验，必须包括与外部资源签订的服务合同影印件作为审议的支持文件。
石油工业各海域分支机构的应急计划中须提供与区域海洋行政机构、地方政府应急办公室的报告沟通界面。依据溢油发生的位置，分海上、水路结合部或陆源，漂移方向和风化特征，决定报告哪些机构的配合。无需动用的资源决不惊动。要做到准确的情势判断，在应急启动的初始时刻有专业人员介入应急指挥小组是必须的。
为强化各级应急人员培训使应急资源得以有效发挥作用，有必要将一级作业者培训达标和参加数量作为应急能力考核依据。参与指挥的领导和管理干部应安排时间参加IMO三级培训，保证应急初始在专业人员缺省情况下做出专业判断。
四 海域风险应急资源成本
溢油风险管理的应急资源需要资金保证。资金来源和筹集需要本着公平、公义、合理的原则，以不使用全体纳税人的钱为底线。根据用途可可简单分为清理费用和赔偿费用。同样根据公平、公义、合理的原则，这些费用应由事故方支付。
清理费用包括直接用于海面收集、清除、处置溢油的人工、设备、资源、动员和后勤支持费用，和间接用于先期资源准备、设备配置和维护、人员雇佣和培训的管理运营成本。溢油风险为不可预知风险，作为突发事件，如果没有事前应急设备、资源的准备和保有维护，没有事前作业人员的雇佣和培训，---这些都需要成本，如何能够在溢油事故发生后迅速投入响应？
清理费用中的直接费用比较好理解也容易接受，对于间接费用的筹措不容易被理解和接受。根据OPRC公约提出的分级响应框架和我国《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理规定》都明确提出作业者海上石油设施需配备应急设备和资源以应对溢油等环境污染。
间接费用从性质上应该计作生产成本。即应对勘探开发和生产中发生溢油等环境污染风险的成本。作业者可以使用这部分成本自我完善建立应急力量也可以将这部分成本委托专业机构由后者协助履行法定义务。在法制完备的发达国家这部分成本可以量化且实实在在地用到环保上，在法制不完备的发展中国家，这部分成本缩小成示范意义的社会功能，甚至认为是可有可无的额外开支。
应对溢油等环境污染风险的成本与生产中其他减少或降低失败风险-如录井、测井、固井、完井和井口设施和防喷器安装 – 所支出成本，没有本质上的不同。
怎样量化这部分成本，分为勘探开发和生产两种情况。勘探开发部分的一种算法，依据各国国情而定。根据国际油污防治协会提出的可讨论模型，建议给出单一油气开发项目总成本16%的说法。如一口井从勘探、钻进、完井到安装投产总成本，考虑当年石油的美元价格，用于环保费用应不低于16% 总成本的石油美元当量。根据项目的溢油风险分析，用于应急资源的约占8% 到10%。由于和总成本挂钩，这部分成本比较容易计算。
对于生产油田的成本算法取产量所需资源抵御该产量下以百万桶当量为单位的原油产出所带来溢油风险和溢出量计算。同样根据当年石油美元价格给出桶油收费的指导价格，在此基础上每年随国际市场原油价格变动调整。这部分成本也可以从WCD或平均统计溢油回收处理的实际发生费用，考虑通胀等设备、资源、人工成本变化因素计算。由于统计资料的不完整，这种方法计算起来有一定难度。
由于溢油应急产业的商业内容和社会功能，对国家法制程度的依存度极高。有限群体支付购买的是作业的无害化（商业内容）和公共群体对环境安全的需要（社会功能），后者通常以国家代表诉求由法律主张。在事故被避免或控制情况下，这部分费用购买的结果无法显示和量化，不得不被社会均摊，失去合理、公平和公义的原则。
赔偿费用则用于事故后的赔付、生态恢复费用和外部资源参与溢油清理的费用（不包括事故方已付和事故方组织的清理费用），以保险金或赌金方式存入专项账户由被委托方依据授权管理。赔偿费用的量化依据溢油事故的规模、损害程度、范围、持续周期和依国家法律规定而定。
依据《1969年国际油污损害民事责任公约》和《1971年国际油污损害赔偿基金公约》提供油污损害赔偿的补充赔偿责任模式对赔偿费用的筹集困难虽有缓解，但仍无法解决有限责任和无限风险的矛盾。BP井喷溢油事故因其量大引发了美国国会就现行7500万美元赔偿上限是否上调或干脆不封顶的激烈争辩。 依照目前法律规定，7500万美元之外的费用由国家掌握的溢油赔偿基金（OSLTF）补足，该基金取自每桶8美分的石油进口税和消费税。
主张取消封顶的意见认为将责任分摊给全体纳税者不公平。反对方认为将全部责任压到石油工业上也有失公允，不分青红皂白将无过错的石油作业者驱离美国得不偿失。较为中立的意见提出应建立合理机制，由石油公司自己决定如何解决。成立石油工业独立管理的风险基金是一种选择。会员依据第三方评估的风险等级确定缴纳的份额。事故发生后赔偿费用由此基金支付，超出份额部分，事故会员在规定期限内补足以维持赌金池的流动性。风险基金可以在公司内部建立也可以几个公司共同筹集建立。
五． 预防为主的溢油风险管理
海洋石油天然气设施结构复杂、体积庞大、造价昂贵，与陆地设施相比，所处的海洋环境复杂恶劣，风、海浪、海流、海冰和潮汐作用之外，还受海床地震的威胁。环境腐蚀、海生物附着、地基土冲刷和海床基础软化、材料老化、构件缺陷、机械损伤、损伤累积等因素都将导致设施构件整体疲劳，影响结构的安全度和耐久性。
另外，海洋石油天然气设施负载各类油气开采、输送和处理工艺设备，高压容器和高压管线，操作失误、管理不当等人为因素也影响环境安全。
世界银行下属的国际金融财团IFC为海洋石油天然气工业项目的贷款条件，于70年代增加了对海上石油设备环境安全评估的要求，并提出排查评估的具体内容。2007年重新更新了排查评估项目指南。与海域行政管理要求的排查区别在于，申请者可以自行聘请有资质的独立排查机构。
为满足海洋石油天然气作业者申请作业许可或更新的要求，特别是帮助申请者了解和熟悉自己海洋石油设施在环境安全上的隐患，海域风险管理者应该定期组织或委托对管辖海域的海洋石油设施抗风险状况的现场排查。现场排查包括生产设备和应急设备两大类。第一类是找出那些海上石油设备、作业流程中可能导致环境事故的任何隐患；第二类检查应急设备、物资在数量、适用性和工作状态上是否与应急计划中提供的一致。
海上石油设施环境安全标准是海洋石油天然气行业标准中一个重要组成部分。现场排查不仅是全程监督各种海上作业行为合法性依据，也是实施海域风险管理、收集数据、核实数据的重要手段。工程技术的进步和海洋环保标准的提高，现场排查的法规基准线也不断变化。十年前的安全环保记录以今日之标准可能不合格，现场排查必须跟进这些变化。
现场排查尊重但不满足作业单位提交的环境安全报告和统计报表。为准确说明海洋石油设施当前实际状态，建议现场排查人员重点关注
l 依据过时管理规定和工业设计标准可能产生环境危害的建设项目是否进行了改进
l 依据过时管理规定和工业设计标准的建设项目是否采取了补救措施减少环境风险
l 依据过时管理规定和工业设计标准的建设项目是否配备了相应的应急资源
l 以往排查中提及需要改进的环节是否进行了改进
l 与大气、海洋、内陆水体存在与环境交换的设备
其次对应急计划列表的应急设备，资源进行适用性和保养状态检查。检查备件、易损件的储备，坚决更换已经过期不能可靠工作的设备。需维修的立即送去修理并保证有替换品。排查后应出具报告作为海域风险管理的备案。排查报告应
l 列出主要问题
l 给出改进建议
l 提供所依据的法例和工业标准
l 说明被排查、没有被排查以及为什么没有被排查的理由
l 包括支持结论用的照片，文件、证书拷贝和测试表格
引自墨西哥湾、北海的风险管理经验-现场环境安全排查-出于海洋石油作业者的自我规范。与环评、应急计划一道，前者指明预期风险，后者指明如何应对风险而排查报告则指明当下风险，以溢油风险发生的时间坐标为海域溢油风险管理编织了可靠的防线。2006年在渤海作业的美国公司EDC率先请求进行了现场排查。
六．小结
墨西哥井喷和大连港管线破裂引起的溢油事件展现的最重要启示,是对溢油风险认知不足且无准备是多么的危险。认知不足的主要心理障碍来自侥幸，需要“石油公司多年发展出的企业安全文化必须从最高管理者到平台作业者真正理解而非口头宣示”，需要克服急功近利，扎扎实实做好各项功课。
海洋风险管理如能从长鸣警钟中获得加强，从防范入手增加投入和自我完善,那将是近期油污染巨大损失中值得赞许的收获。
